公益訴訟撐起公共利益“保護(hù)傘”

日前，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》正式發(fā)布?！兑庖姟分赋觯骸胺e極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件，總結(jié)實踐經(jīng)驗，完善相關(guān)立法?！?/p>

在西藏，采用公益訴訟維護(hù)公共利益，已經(jīng)成為常態(tài)。截至2020年12月1日，西藏檢察機(jī)關(guān)共摸排公益訴訟案件線索2514件，立案1595件，向有關(guān)部門發(fā)出訴前檢察建議1006件。今年上半年，我區(qū)共收集公益訴訟案件線索1222件，共立案795件。

2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

什么是公益訴訟？簡單說，就是出現(xiàn)損害國家和社會公共利益的違法行為時，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟，法院依法追究法律責(zé)任的活動。公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等重點領(lǐng)域。

在西藏，采用公益訴訟維護(hù)公共利益，已經(jīng)成為常態(tài)。截至2020年12月1日，西藏檢察機(jī)關(guān)共摸排公益訴訟案件線索2514件，立案1595件，向有關(guān)部門發(fā)出訴前檢察建議1006件。今年上半年，我區(qū)共收集公益訴訟案件線索1222件，共立案795件。

筑起文物古跡“保護(hù)墻”

“這不是得罪人的事情嗎？”前兩年，聽說要做公益訴訟，瓊結(jié)縣人民檢察院副檢察長林海燕撓著頭，不太理解。很快，她就認(rèn)識到，這是一項一舉多贏的舉措。

“如今，公益訴訟在縣里已不是新鮮事，我們還積極探索‘等’外領(lǐng)域！”林海燕告訴記者。

“等”外，就是除法律明確規(guī)定的領(lǐng)域之外，其他需要同等保護(hù)公共利益的領(lǐng)域，意味著范圍更大。前兩年，瓊結(jié)縣人民檢察院首次就公益訴訟“等”外文物保護(hù)領(lǐng)域開展公益監(jiān)督。瓊結(jié)縣有1400多年的建城史，邦嘎遺址位于瓊結(jié)縣境內(nèi)，是新石器時代的文化遺址，也是雅礱部族活動中心區(qū)域發(fā)現(xiàn)的重要的史前遺存。瓊結(jié)縣人民檢察院在履行公益監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，瓊結(jié)縣境內(nèi)的邦嘎遺址面臨保護(hù)困境：未明確保護(hù)區(qū)域，且無任何保護(hù)措施和標(biāo)志說明。

2019年11月，瓊結(jié)縣人民檢察院對該案進(jìn)行立案審查后，向縣文物局發(fā)出檢察建議。“中間開了幾次聯(lián)席會議，問題很快得到解決?！绷趾Ｑ嗾f。經(jīng)過溝通，有關(guān)部門迅速整改，不僅建好了隔離設(shè)施，還安排附近村民看護(hù)巡邏。這是西藏檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟“五大領(lǐng)域”外的大膽嘗試。

2018年，山南市人民檢察院實現(xiàn)了公益訴訟零的突破，去年，共受理行政公益訴訟監(jiān)督案件線索395件，立案383件，同比分別上升255.9%和245%。“我們要下大力氣做好公益訴訟檢察工作，積極回應(yīng)人民群眾對公益保護(hù)的新期待，維護(hù)國家利益和社會公共利益?！鄙侥鲜腥嗣駲z察院檢察長劉志剛說。

訴前治理城市痛點

不少人有這樣一個誤區(qū)，他們認(rèn)為，公益訴訟必須要到“打官司”的環(huán)節(jié)，其實不然。

在山南市扎囊縣，揣麗穎檢察長向記者談起大家對公益訴訟認(rèn)識的變化，剛開始我們發(fā)現(xiàn)問題，給有關(guān)部門下發(fā)檢察建議，有的部門認(rèn)為我們要進(jìn)行行政訴訟，不知該如何面對，甚至找我們訴苦。

“現(xiàn)在不同了，大家對公益訴訟的認(rèn)識提高了。”揣麗穎說。

去年，有群眾給檢察院反映，縣城有不少井蓋破損，存在安全隱患。扎囊縣人民檢察院馬上派出人員進(jìn)行取證。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，情況比想象中更復(fù)雜，主管部門涉及到住建、城管、權(quán)屬單位等多個部門。

扎囊縣人民檢察院立案后，立即發(fā)出檢察建議。按照法律規(guī)定，如果兩個月內(nèi)有關(guān)部門能夠完成整改，就無須再走訴訟程序?！敖ㄗh發(fā)出后，我們發(fā)現(xiàn)有的部門有一些情緒，認(rèn)為這個事情不歸檢察院管?！贝惙f說。她立即意識到，必須進(jìn)行溝通，不能只發(fā)建議了之。她邀請住建、城管和井蓋權(quán)屬單位自來水、通信等部門來檢察院，一起尋找解決的辦法。

小小井蓋的管理，問題太多。有的部門現(xiàn)場“吐槽”，井蓋雖歸他們管理，但是沒有相關(guān)經(jīng)費，維護(hù)起來有心無力。“我們立案不是目的，而是為了解決問題。”揣麗穎說，找到問題就好辦了，檢察院一方面與有關(guān)部門向縣里協(xié)調(diào)資金；另一方面明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)日常維護(hù)。

“在檢察建議發(fā)出的兩個月時間里，大家一起把問題解決了，守護(hù)了人民群眾‘腳底下的安全’?！贝惙f說。

面對民生痛點，檢察建議顯剛性，但落實起來有柔性。

“硬核”保護(hù)野生動物

保護(hù)野生動植物資源是維護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。西藏檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟檢察職能，聚焦野生動植物保護(hù)，以實際行動守護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2018年1月，瓊結(jié)縣瓊結(jié)鎮(zhèn)某村5位村民用鐵絲套捕殺8只馬麝，通過售賣麝香獲利2.5萬元，被公安機(jī)關(guān)查獲，4月，該線索移交至瓊結(jié)縣人民檢察院。這是山南市第一起涉野生動物保護(hù)領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟的案件。

“我們扮演了新的角色，檢察院第一次擺放上了‘公益訴訟起訴人’的席牌?！碑?dāng)時辦理該案件的檢察官告訴記者，“馬麝是國家一級保護(hù)動物，按照法律規(guī)定，我們除了應(yīng)從刑事角度追責(zé)，還應(yīng)附帶提起民事訴訟?！?/p>

難題隨之而來。該院向縣林業(yè)局發(fā)函告知，由他們提起附帶民事訴訟，檢察院進(jìn)行支持。但由于林業(yè)局沒有法律專業(yè)人員，操作起來難度較大。怎么辦？首例涉及野生動物保護(hù)的公益訴訟，意義重大，山南市人民檢察院馬上向自治區(qū)人民檢察院匯報，得到了支持。

瓊結(jié)縣人民檢察院第一次扮演了“公益訴訟起訴人”的角色?！安灰屛覀兊暮⒆樱荒茉诓┪镳^里看到今天的動物?！逼鹪V人義正辭嚴(yán)地說。

最終，法院根據(jù)犯罪情節(jié)，以非法捕獵、殺害珍貴、瀕危野生動物罪判處5名被告人十一年至九個月不等有期徒刑，并附帶民事公益訴訟，判處共同賠償國家損失24萬元。被告人當(dāng)庭向公眾賠禮道歉。

“我們發(fā)現(xiàn)被告人經(jīng)濟(jì)條件有限，存在賠償難的問題?！鄙侥鲜腥嗣駲z察院民事行政檢察處處長趙波說。

之后，當(dāng)?shù)貙Ρ桓嫒艘肓艘怨ご鷥敊C(jī)制，追究被告人刑事責(zé)任之外，讓他們成為義務(wù)護(hù)林員或者義務(wù)植樹員，對環(huán)境進(jìn)行替代性的修復(fù)。

這樣的做法并非個例。在由林芝市巴宜區(qū)人民檢察院提起的西藏首例涉生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟案中，犯罪嫌疑人在無《林木采伐許可證》的情況下，擅自在巴宜區(qū)百巴鎮(zhèn)某村盜伐林木，共計立木蓄積為342.218立方米。2018年7月31日，巴宜區(qū)人民法院依法作出一審判決。其中，判決中的一項內(nèi)容就是被告人在林芝市巴宜區(qū)某地補(bǔ)種樹苗100株（以成活樹木計）。

探索青少年保護(hù)新招

中小學(xué)、幼兒園周邊，是否有“五角”劣質(zhì)食品？是否銷售“三無”食品？餐飲店衛(wèi)生是否達(dá)標(biāo)？這是很多家長關(guān)注的問題。

前不久，拉薩市城關(guān)區(qū)人民檢察院聯(lián)合城關(guān)區(qū)市場監(jiān)督管理局，對中小學(xué)、幼兒園周邊100余家商店、超市、餐飲店、托管機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了專項監(jiān)督檢查。

“我們?yōu)槲闯赡耆松嗉馍系陌踩峁┓ㄖ伪Ｕ?。”城關(guān)區(qū)人民檢察院工作人員表示，如發(fā)現(xiàn)食品藥品安全領(lǐng)域有損害未成年人利益的行為，將提起民事公益訴訟，如構(gòu)成刑事犯罪，將依法追究刑事責(zé)任。

剛性與柔性如何結(jié)合？“去年，有學(xué)校老師向我們提供線索，一些學(xué)校門口附近的商店存在銷售香煙行為，對未成年人形成潛在危害?！鄙侥鲜心藮|區(qū)一級檢察官盛芳介紹。

根據(jù)山南市地方規(guī)定，在中小學(xué)校內(nèi)及學(xué)生出入口起點周圍50米不得售賣煙草。盛芳和同事們把市區(qū)走了一遍，發(fā)現(xiàn)情況普遍存在，決定馬上進(jìn)行立案。

這是違法問題，也是社會問題，解決起來并不容易。“不能簡單地發(fā)一個檢察建議，而是應(yīng)該與多部門協(xié)調(diào)?！笔⒎颊f。

在該檢察院的會議室里，一場磋商會正在舉行，檢察院邀請教育、市場監(jiān)督、煙草三個部門，并邀乃東區(qū)人大代表、政協(xié)委員出席，大家坐下來一起商量解決辦法。

山南市煙草局、市場監(jiān)督管理局現(xiàn)場就表示，將強(qiáng)化與其他相關(guān)部門的協(xié)作配合，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。

一位人大代表評價說，此次磋商會議是乃東區(qū)人民檢察院公益訴訟訴前程序創(chuàng)新工作的有益嘗試，保護(hù)未成年人合法權(quán)益的具體實踐，做到了持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，增進(jìn)了公益保護(hù)共識。（（記者　章正　馬林騫　江海嘯　段敏　通訊員　李小博））

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2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關(guān)于修改民事訴訟法的決定，修改后民事訴訟法于2013年1月1日起施行。

這次民事訴訟法的修改，非常重要的一點是其中第55條的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”

這是我國首次將公益訴訟制度寫入法律，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的一般主體資格。不少專家學(xué)者認(rèn)為，這一條款的增設(shè)使我國公益訴訟制度邁出了跨越性的一步。

隨著社會高速發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全等公共事件頻頻發(fā)生，人民群眾對檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益的呼聲越來越高。在此背景下，以試點方式啟動檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟探索，一系列重大決策接踵而至。

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。

2015年5月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點方案》，頂層設(shè)計成形。

同年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權(quán)最高檢在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。從此，檢察機(jī)關(guān)按下了提起公益訴訟制度探索的“快進(jìn)鍵”。

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，這兩部法律確定的檢察公益訴訟案件范圍，都有一個“等”字。

按照民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護(hù)法規(guī)定，目前檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)的范圍是“4＋1”，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)。法條中的“等”，就是除這些法律明確規(guī)定的領(lǐng)域之外，其他需要同等保護(hù)公共利益的領(lǐng)域。

——摘自《檢察日報》2019年9月27日1版《公益訴訟始發(fā)力　中國方案拓新路》