李建華：修改土地法的政治視角

    1月21日，國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令，公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，自公布之日起施行。22日，國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人表示，條例并未對(duì)集體土地征收作出規(guī)定，但有關(guān)部門正抓緊對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定作出修改。

    “新拆遷條例”的進(jìn)步意義自不待言，但有意見認(rèn)為，該條例應(yīng)一并解決集體土地和房屋征收問題。國務(wù)院法制辦、住建部負(fù)責(zé)人解釋說，集體土地征收是由土地管理法調(diào)整的，通過行政法規(guī)對(duì)征收集體土地作出規(guī)定是超越立法權(quán)限。因此，需要通過修改土地管理法，來對(duì)集體土地征收和補(bǔ)償作出新規(guī)定。

    雖然國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例在時(shí)間上先行一步，但集體土地征收和補(bǔ)償規(guī)定的修改其實(shí)更為重要。

    從現(xiàn)實(shí)來看，城市土地已經(jīng)不多，現(xiàn)在征地和拆遷矛盾主要在集體土地方面，近年來一些極端事件也大多出現(xiàn)在集體土地征收和房屋拆遷領(lǐng)域。與國有土地上的房屋征收相比，集體土地的征收不僅會(huì)讓農(nóng)民失去房屋，還有可能失去賴以生存的基本生產(chǎn)資料，涉及到農(nóng)民生活保障等一系列問題。

    從歷史來看，我國的城市化正處于加速階段，在此前一個(gè)階段，城市化主要體現(xiàn)在城市內(nèi)部的改造，比如舊城改造，主要在城市的國有土地重新利用上作文章。近些年來，城市建設(shè)呈現(xiàn)出外部擴(kuò)展趨勢，不論是大都會(huì)，還是小城市，城市面積都成倍擴(kuò)張。城區(qū)面積的快速擴(kuò)張，可能相伴隨的是集體土地的征收。在這一階段，農(nóng)民權(quán)利如何保障，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是不是合理，尤值關(guān)注。

    根據(jù)我國的土地制度，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。與國有土地用途變更不同的是，集體土地的征收多了一個(gè)從集體所有到國家所有的環(huán)節(jié)，不僅涉及耕地及其他農(nóng)用地改變?yōu)楣ど虡I(yè)、公共設(shè)施、市民居住等建設(shè)用地，更涉及到土地產(chǎn)權(quán)的變更。

    就土地價(jià)值而言，集體土地作為農(nóng)業(yè)用地，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往較低，而一旦征收為國有變成城市建設(shè)用地，其身價(jià)便大幅攀升。也就是說，集體土地被征收所獲得補(bǔ)償與國有土地出讓的收益并不對(duì)等，一些城市政府正是通過土地出讓獲得了巨額的財(cái)政收入。這樣一個(gè)過程，也是一個(gè)國家財(cái)富流動(dòng)和分配過程，因此成為一個(gè)政治問題。

    與此同時(shí)，一些地方政府對(duì)土地的渴望，既有城市擴(kuò)張的因素，也有通過土地增加財(cái)政收入的緣由。由于現(xiàn)行的財(cái)稅制度，地方政府在很大程度上依賴于土地財(cái)政。國家財(cái)稅安排，實(shí)際上是中央與地方的利益分配問題，這同樣是一個(gè)政治問題。

    因此，集體土地的征收及補(bǔ)償不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也不僅僅是一個(gè)維護(hù)公平正義的社會(huì)問題，更是政治問題。僅從目前透露出的信息來看，尚不清楚對(duì)土地管理法有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定將如何作出修改，但毋庸置疑，其修改需要足夠?qū)徤?，需要體現(xiàn)出高度的政治負(fù)責(zé)精神。