民主改革與西藏法制建設(shè)

西藏民主改革以來的60年，是人民當家作主的60年，是經(jīng)濟快速發(fā)展的60年，是社會不斷進步的60年。這一切社會變革的成果與西藏的法制建設(shè)密不可分，制度的變革為社會變革提供了保障，社會變革為法制變革創(chuàng)造了條件。

一、舊西藏的法制狀況

自元朝中央政府正式對西藏行使管轄權(quán)以來，西藏呈現(xiàn)出中央立法與地方法律并存的狀態(tài)。中央立法維護地方政府統(tǒng)治，地方立法也融入了中央的意志，但總體來說，西藏的法律維護的是政教合一的封建農(nóng)奴制。中央政府在立法上除了堅持西藏的主權(quán)歸屬和中央集權(quán)外，也在一定程度上考慮到西藏的歷史、風(fēng)俗和民族的特殊性，給予其一定的自主權(quán)。特別是在清政府時期采取了“從其教，不移其俗”的方針，同時確立了“蕃依蕃例”的法律適用規(guī)則。清政府針對西藏共制定了6部單行法規(guī)，其中最為人所熟知的是《藏內(nèi)善后章程》。該章程從活佛轉(zhuǎn)世制度、駐藏大臣職權(quán)、財稅制度、地方軍隊組建及運行制度等諸多層面進行了規(guī)定。這體現(xiàn)了中央政府對西藏的治理領(lǐng)域不斷擴大，對西藏的管轄越來越深入。清末以后至民主改革前，由于中央政府內(nèi)憂外患、戰(zhàn)亂不斷，在對西藏的管轄和治理上沒有更多的成就。

西藏納入中央管轄以來，地方政府制定了第一部封建農(nóng)奴制法典《十五法典》，為西藏農(nóng)奴制制度之濫觴。此后，西藏地方政府制定了一系列法律維護其政教合一的封建農(nóng)奴制。這一時期的法典，首先，將人分為三等九級，公開維護不平等制度，低等的人毫無人格和權(quán)利可言；其次，設(shè)置嚴酷的刑罰維護黑暗統(tǒng)治，肉刑、死刑極為普遍，挖眼、割鼻、剁手等手段無所不用其極，在殘酷、野蠻、落后的農(nóng)奴主的統(tǒng)治下，農(nóng)奴過著水深火熱的生活；再次，通過法律的形式維護宗教團體的特權(quán)，把特權(quán)法律化；最后，法外有法，奴隸主的一句話就可以成為濫用私刑的依據(jù)。

舊西藏的司法機關(guān)是維護三大領(lǐng)主利益的機構(gòu)，是統(tǒng)治階級的御用工具，是罪惡法律的運行機器。其在建制上混亂不堪，除地方政府設(shè)置的法院外，三大領(lǐng)主可以在自己勢力范圍內(nèi)隨意設(shè)置。寺院擁有至高無上的權(quán)力，僧人犯罪由寺院審理，地方政府不得干涉。職能上，司法與行政合一，政府機關(guān)同時又是審判機關(guān)，都有審判職能。

總之，舊西藏的立法及司法是“人吃人”制度的合法外衣，是維護其政教合一的封建農(nóng)奴制的工具。

二、民主改革以來西藏的法制狀況

1949年，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以臨時憲法的形式對民族區(qū)域自治制度的確立作出了明確的規(guī)定，中華人民共和國成立伊始，在全國普遍推行了民族區(qū)域自治制度。新中國第一部《憲法》即1954年《憲法》對民族區(qū)域自治作了詳盡的規(guī)定。至此，民族區(qū)域自治正式納入新中國憲法體系中，成為我國解決民族問題的基本政策。這也為在西藏實行民族區(qū)域自治制度提供了制度淵源和法律保障。

（一）民主改革前夕的西藏法制建設(shè)

在西藏和平解放至民主改革的這段時間內(nèi)呈現(xiàn)出兩種政權(quán)并存，兩種法律制度并存的狀況。中央人民政府與西藏地方政府簽訂的《十七條協(xié)議》粉碎了帝國主義的分裂圖謀，同時也體現(xiàn)了對西藏社會狀況的充分尊重，這也是西藏法制建設(shè)史上劃時代的豐碑。此外，《國務(wù)院關(guān)于成立西藏自治區(qū)籌備委員會的決定》的通過，為籌委會建立提供了法律依據(jù)，為西藏未來實行民族區(qū)域自治邁出關(guān)鍵步伐。這一時期的法律有鮮明的時代特征，即在維護國家統(tǒng)一的前提下考慮西藏特殊性，采取慎重穩(wěn)進的工作方針。1959年4月，《關(guān)于西藏問題的決議》為民主改革提供了法律保障，該決議規(guī)定了在西藏要堅決實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，逐步建立各級自治機構(gòu)及逐步進行民主改革等諸多方面的內(nèi)容。

（二）民主改革過程中的西藏法制建設(shè)

1959年6月，《關(guān)于西藏全區(qū)進行民主改革的決議》對民主改革的步驟和內(nèi)容進行了詳細的規(guī)定，正式拉開了西藏民主改革的序幕。自此，西藏徹底摧毀了政教合一的封建農(nóng)奴制度，解放和發(fā)展了西藏的社會生產(chǎn)力，廢除了一切封建特權(quán)，實行宗教信仰自由政策，實行政教分離，規(guī)定宗教不得干預(yù)政治、經(jīng)濟、文化和社會生活，人民群眾的精神得到了空前的解放，這也為西藏建立民族區(qū)域自治制度創(chuàng)造了重要條件。1965年9月1日，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會第一次會議在拉薩開幕。西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會選舉產(chǎn)生了西藏自治區(qū)機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人，一大批翻身農(nóng)奴擔(dān)任了自治區(qū)各級政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。西藏自治區(qū)的成立，標志著西藏建立了人民民主政權(quán)，開始全面實行民族區(qū)域自治制度。西藏成功地走上了與全國各族人民共同團結(jié)奮斗、共同平等發(fā)展、共同繁榮進步的光明大道。

（三）西藏法制建設(shè)的完善及快速發(fā)展

十一屆三中全會以來，中央始終把西藏的穩(wěn)定和發(fā)展作為工作的重中之重，西藏的法制建設(shè)在民族區(qū)域自治制度的指導(dǎo)下取得了快速發(fā)展。1984年5月通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，在2001年2月通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》修正案中，民族區(qū)域自治被確定為“國家的一項基本政治制度”，2005年頒布了《國務(wù)院實施〈民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》，一系列法律制度的設(shè)計使我國民族區(qū)域自治的實踐有法可依，西藏的民族區(qū)域自治也進入了新階段。自治區(qū)人大常委會也積極行使《憲法》賦予的立法權(quán)，先后制定了3個變通規(guī)定，即《西藏自治區(qū)施行〈中華人民共和國婚姻法〉的變通條例》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國民事訴訟法（試行）〉的若干變通辦法》《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉的變通規(guī)定》。此外，結(jié)合自治區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展實際，制定了實施細則、實施辦法、決定、決議200余件。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視西藏工作、深切關(guān)懷西藏各族人民。2013年全國兩會期間，習(xí)近平總書記明確提出了“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，為進一步做好西藏工作指明了前進方向、提供了根本遵循。2015年8月，習(xí)近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上，提出了做好西藏工作的“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的重要原則。如今，西藏法律制度更加完備，法治西藏建設(shè)也在如火如荼地展開。

三、民主改革以來西藏法制建設(shè)的具體實踐

民主改革以來，西藏的法制逐步完善發(fā)展，為西藏各項事業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。

（一）西藏人民在政治上享有充分的自治權(quán)

《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的政治權(quán)利得到充分保障。在西藏，各民族人民依法直接選舉縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表，這些代表又選舉出席全國和自治區(qū)人民代表大會的代表。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)四級人大代表中，藏族占94%以上。其中，自治區(qū)人大代表中，藏族占70％以上。為了讓門巴、珞巴、納西等人口較少的少數(shù)民族更好地行使當家作主的權(quán)利，自治區(qū)政府依照民族區(qū)域自治政策，先后批準建立了門巴、珞巴、納西等9個民族鄉(xiāng)。這些少數(shù)民族在全國人大及西藏各級人大中均有自己的代表。民族區(qū)域自治制度的貫徹實施，從制度和組織上保障了西藏人民的政治權(quán)利。人大代表積極以主人翁姿態(tài)管理國家和地方事務(wù)，積極提高參政議政能力，以藏族人大代表為主體的人大代表隊伍、以藏族干部為主體的西藏干部隊伍，集中體現(xiàn)了西藏實行民族區(qū)域自治制度的特點。此外，西藏地方自治機關(guān)充分行使《憲法》和法律賦予的自治權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，自民主改革以來，西藏自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會共制定了200多件地方性法規(guī)和單行條例，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等各個方面。

（二）西藏人民在經(jīng)濟和社會發(fā)展上享有充分的自主權(quán)

近年來，自治區(qū)黨委、政府把實現(xiàn)長足發(fā)展和長治久安作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，把改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高人民生活水平作為重點，自主安排經(jīng)濟和社會發(fā)展項目，確保了西藏現(xiàn)代化建設(shè)的快速健康發(fā)展，確保了西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展符合西藏人民的根本利益。國家根據(jù)西藏的特點和需要，盡一切努力幫助西藏加快經(jīng)濟和社會的發(fā)展，西藏各族群眾是直接受益者?？紤]到西藏的客觀歷史條件、經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)差以及高海拔的自然條件，長期以來，國家在財政、金融、稅收和物資、技術(shù)、人才等方面給予了特殊的支持和幫助。如在稅收方面，西藏一直執(zhí)行比全國低3個百分點的稅收優(yōu)惠政策，并且對農(nóng)牧民一直免收各種稅費。此外，還對農(nóng)牧民實行免費醫(yī)療、農(nóng)牧民子女上學(xué)實行“三包”政策，等等。

（三）西藏傳統(tǒng)文化得到繼承和發(fā)展

西藏自治區(qū)充分行使《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予的自主管理和發(fā)展本地區(qū)文化事業(yè)的自治權(quán)，依法保障西藏人民繼承發(fā)展民族傳統(tǒng)文化的自由。藏語文得到廣泛的學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展，明確規(guī)定在西藏自治區(qū)，藏、漢語文并重，以藏語文為主，將學(xué)習(xí)、使用和發(fā)展藏民族語言文字的工作納入法制化的軌道。全面推行以藏語文授課為主的雙語教學(xué)。西藏自治區(qū)各級人民代表大會及政府的文件都使用藏、漢兩種文字。司法方面，對藏族訴訟參與人，都使用藏語文審理案件，法律文書都使用藏語文。西藏自治區(qū)的廣播、電視臺專門開設(shè)有藏語頻道。近年來，全區(qū)每年出版藏文圖書100種以上。藏文編碼已通過國家標準和國際標準，使藏文成為中國第一個具有國際標準的少數(shù)民族文字。優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化得到繼承、保護和發(fā)展。頒布實施了一系列文物保護法規(guī)，修復(fù)開放了1400多座寺廟，及時修繕和保護了大批文物。西藏人民的風(fēng)俗習(xí)慣得到尊重和保護，他們在保持本民族服飾、飲食、住房的傳統(tǒng)風(fēng)格和方式的同時，在衣食住行、婚喪嫁娶各方面也吸收了一些體現(xiàn)現(xiàn)代文明、健康生活的新的習(xí)俗。

民主改革帶來了翻天覆地的變化。如今的西藏正以嶄新的姿態(tài)和全新的面貌闊步向前。長風(fēng)破浪會有時，直掛云帆濟滄海。相信未來的西藏在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在自治區(qū)黨委、政府的不懈努力下，一定能夠?qū)崿F(xiàn)法治西藏建設(shè)的宏偉目標。

（作者單位：自治區(qū)黨委黨校政法教研部、拉薩師范高等?？茖W(xué)校）